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人道救援如何打造共同话语体系

2015-05-18

来源: 京华时报

编者按

  510日,面对尼泊尔8.1级地震,首次跟进如此大规模国际灾害救援的卓明灾害信息服务中心发出了第十一份救灾简报,负责人郝南写了这样一段话:

  在中国救援力量出现在尼泊尔境内这短暂的十来天里,我们接触到了许多新鲜事物。我们见识到国际社会中从事人道救援的政府机构和非政府组织是怎样在一个协调机制下各司其职、各领任务的,整个救援是怎样被已达成共识的框架划分成不同领域、并互通信息的,这种框架是怎样预测到了将会出现的问题并提出解决方案,既有的标准是如何显示出了因地制宜的弹性……我们惊讶于各个领域之间的信息协同及其衍生出的多样地图和信息产品,惊讶于灾后一周就有了富于前瞻性的市场恢复程度评估,惊讶于对特殊营养需求人群由始至终的密切关注,惊讶于相关机构短期内就编撰了关于当地性别问题的背景资料……惊讶是因为不熟悉。当然也要提醒自己,因为不熟悉,我们能观察到的实际执行细节极可能还是有限。不过在此间能学习到的知识和受到的启发,已经足够我们慢慢整理消化。

  高效的指导方针、统一的协调机制、已达成共识的框架等等,一套共同的话语体系在国际救援中可以发挥如此重要的作用,同样,在国内尚且不明晰的民间灾害救援行动中也十分需要。

  4月25日尼泊尔8.1级地震发生后,由于地缘优势等原因,尼泊尔地震灾区成为近年来迅速成长的中国民间救援力量必然的关注目标。

  早在2012年11月,邻国缅甸连续发生两次6级以上地震后,壹基金救援联盟组成了一支5人的轻型救援队前往救援。这是一次牛刀小试,其时距2008年汶川地震已4年有余,民间救援组织希望与国际层面有更多交流、学习,并开始有意愿承担更多的责任。在经过之后雅安、鲁甸等多次灾害救援的锻炼之后,民间力量首次大规模出征尼泊尔其实顺理成章。

  目前执行紧急救援任务的队伍已大部分撤出,留下的公益组织继续给予灾区物资、医疗等多方面的支持。评论家们已迫不及待从第一天开始就对各路救援队的出国给出鉴定意见,但此次国际救援效果、队伍表现、历史地位如何,时间自有定论,当前国内救援队伍最关心的依然是与国际层面的交流与学习。

  毋庸置疑的是,高效的指导方针、统一的协调机制、已达成共识的框架等等,一套共同的话语体系在国际救援中发挥越来越重要的作用,同样,在国内尚且不明晰的民间灾害救援行动中也十分需要。

  “统一的标准更容易促进不同机构之间的沟通合作,与政府沟通时,可以作为提出需求的标准,与资助方沟通时,可以作为提出项目规划的依据。即便没有达到标准,也可以寻找原因,起到问责作用,提出改善方案。”这是《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准》标准培训中,作为主讲师的联合国救灾和培训国际顾问Patrick Melancon对“环球计划”这一标准作用的解释。

  近年来,民政部在建立健全各项救灾法规制度、推动完善中央救灾补助政策的同时,不断加大工作力度,指导各地进一步细化实化工作措施,加强政策创制,着力提升救灾工作规范化、精细化管理水平。其中,制定出台本地受灾人员救助标准是一项重要内容,目的是无论发生大灾小灾,无论是否达到国家救灾应急响应启动条件,地方政府都能根据既定的救灾补助标准向受灾群众及时提供有效救助,实现公平救灾。

  各地按照《财政部民政部自然灾害生活救助资金管理暂行办法》和工作要求,结合实际,因地制宜,积极组织和推动开展本地受灾人员救助标准制定出台工作。据不完全统计,目前全国已有天津、河北、山西、吉林、江西、湖北、广东、重庆、四川、贵州、西藏等11个省(自治区、直辖市)开展了此项工作,有的制定出台了规范性文件,有的在部分市县先行开展试点,在加强救灾工作精细化、规范化管理方面作出有益探索和实践,为其他各地开展受灾人员救助标准制定工作提供可复制、可借鉴的做法和经验。

  什么是环球计划

  《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准》手册,是全球人道主义救援领域普遍接受的标准之一,主要面向救援响应的规划、管理及实施的工作人员,包括志愿者。环球计划在1997年由全球众多NGO及国际红十字与红新月运动联合发起,汇集了这些组织多年的实践经验,以人道主义宪章为框架,制定了一套用于重要生命救援的最低标准,不仅适用于短期救济,还涵盖了备灾、人道救援响应及早期恢复等活动。

  但“环球计划”不属于任何组织,没有成为会员或资格认证等程序,没有强制规定,它是关于救援质量和问责的自愿行为准则和自我规范工具。

  环球计划手册的前三章是人道主义宪章、保护原则和核心标准,是所有人道救援活动的基础。后边四个技术章节涵盖了项目规划方法和四方面行动:供水、环境卫生及卫生促进;粮食保障及营养;住所、安置及非粮食物品;卫生行动。每一个小章节中,都分列为“最低标准”、切实可行的“关键行动”、判断是否达到标准的“关键指标”以及为解决实际困难提供的“指引”。

  这本手册2000年首次出版,其后数次修订。国内目前使用的是环球计划授权乐施会翻译印制的2011版。但这并不是这本手册第一次在国内出现,2001年中国扶贫基金会与国际美慈组织合作翻译出版了首版环球计划,2006年在伊斯兰国际救援组织的资助下再次翻译2004版。中国对外翻译出版公司也在2001年出版过一次。但这几次出版在国内NGO中的普及显然并不十分显著,而2008年后雨后春笋般涌现的新公益组织可能大多还没有接受这方面的知识。

  乐施会中国项目部人道救援及灾害管理项目干事黄文忠,也是环球计划手册的项目负责人,近两年开始在国内推广这本手册,并支持国内其他机构做环球计划培训。黄文忠说,目前国内接受过正式培训的只有几百人,考虑到公益机构人员流动等原因,将其付诸实践的就更少了。此前壹基金联合救灾、乐施会等在做推广,现在成都授渔公益发展中心在推广。4月中旬授渔公益与卓明、永安应急、平安星等机构在南都公益基金会和正荣公益基金会的支持下举办了2015年第二届培训。报名参加的除了各救援队,还有多家参与救灾的基金会和民间公益组织负责人。

  当然,国际上的人道主义救援标准并非只此一份。其他还有诸如国际人道责任伙伴组织(HAP International)与其合作伙伴、灾难幸存者及其他各方一起制定的《2007年人道责任与质量管理标准》,在实用方面,有效期为三年的HAP证书意味着外部审计人员能够了解该组织的使命、账务和控制系统,从而确保其行动和整体问责制度更为透明。还有PIA(People In Aid)的《援助人员管理和支持最佳模式操作手册》(Code of Good Practice)也是国际认可的管理工具。

                                             

 国际标准国内通用吗?

  在实用性上,有过救援经验的公益人对这次培训体味更深。新疆山友救援队副总队长王建疆说:“这份手册,将人道援助理念在我头脑中建立了一个清晰的框架,让我知道如何去评估,如何用最低标准、关键指标和指引来构建一个完善的救援计划。如果再发生灾难,我和我的伙伴到现场时,就会运用这个标准把救援工作做得更好。而对参与过培训的每一位小伙伴来说,它提供了一个合作的基准。以前每个人都有自己的想法,沟通起来有一些争执,以后就可以避免了。”

  南都基金会项目总监宋波则表示:“我们不是专业做救援的,但希望支持专业救援队伍;救援需要合作,但这个领域山头比较多,我们需要一个共同标准来达成一致。希望在环球计划基础上,探讨适合中国国情的标准,下一步我们还会继续支持环球计划在中国的落地。”

  杭州公羊队队长徐立军说:“实际意义很大,可以规范我们的救援行动。比如,我们自己以及很多其他救援队都给灾区发过牛奶、奶粉等,以后不会随便发了。”现实当中,这种忽视对母乳喂养影响的行为,在近日西藏地震灾区中仍有发生。

但对于这一标准能否无缝嫁接到国内,既有支持,也有存疑。云南省民政厅民间组织管理局三处处长姜莉前来参加了培训后的研讨会。云南社会组织服务平台自去年8月7日鲁甸地震中上线以来,已经进行了3次地震灾害应急响应,形成常态化运转机制。在刚刚修订的《云南省民政厅救灾应急工作规程》里,是全国首次把社会组织作为救灾主体之一纳入灾害应急响应体系中。姜莉表示:“从我个人的视角来说,人道主义救援最低标准和政府的职责、职能、宗旨是一致的。标准肯定是十分必要的,对从粗放式向精细化专业化来提高救灾能力、水平非常重要。希望可以联合各支持机构,在云南这样一个灾害频发的省份做一些这样的培训,来提升社会组织、志愿者应对灾害的能力和水平。”她还表示:“这样一个最低标准,也需要根据不同灾种、不同地区、不同人群制定,不可能一个标准对所有都适宜,希望相关民间机构利用研究成果与政府一起共同制定一个标准。”

  北京师范大学社会发展与公共政策研究院副院长张强认为,标准是必要的,但简单标准化的思维是不可靠的,每个地方的情况,每个人的需求不一样。标准也不只有环球计划,国际上的标准还有很多个。所以我们推动的不是环球计划本身,而是推动解决社会问题。标准是一种公众参与的工具,一种共识。如果去看中国一些部门制定的标准,很多都很成熟。

  王建疆则认为,对于不同地区的差异,环球计划已经给出了答案,如果当地客观条件达不到最低标准,就依次来寻找问题所在,努力改善。福建义工俱乐部张复星表示,国内现在了解环球计划的不多,但还是要有信心,毕竟目前民间很多组织已经开始认识到这些标准落实的重要性,我们做出好的标准并实现,被政府接纳是有可能。

                                            

乐施会的“环球计划”雅安实践

  黄文忠对乐施会在雅安地震灾区援助中如何遵循环球计划做了介绍。2013年雅安灾区,部分灾民被迫离开原居地而安置在较安全的地方,饮水和厕所等需求尤为突出,为了确保生活在安置点的灾民有卫生安全的饮用水和厕所使用,以及有良好的卫生习惯,乐施会在灾后为约4600名村民实施多个WASH相关的项目。

  乐施会在设计项目时,除了遵循内部制定的项目质量要求,也会把《环球计划》人道救援响应的最低标准作为其中一个项目规范。内部项目质量标准方面,乐施会有专业的WASH团队,为相关项目制定指引和要求,确保WASH项目的质量。而《环球计划》清楚列出了饮水、厕所等的最低标准,让人道机构的工作能确保灾民应有的基本权利和应得的尊严。

  在灾后协助村民修复饮水设施,包括建水池、修水管,在设计过程中,乐施会都会按照以上标准考虑供水量、水质、取水距离等要求。在水量方面,为了保障标准要求的每人每天15公升的保障用水,乐施会通过各方的专业能力,科学地计算水量是否满足要求。在水质方面,也会在工程开展前后取水样给疾控中心检测水质,保障饮用水的安全。

  在取水距离和时间方面,为了达到灾民不需要走超过500米的距离取水,等候时间不超过30分钟等基本要求,水网的设计是所有水管安装入户,方便村民取水。同时对村民开展健康教育,一方面对灾民提供水安全知识的培训,如把水煮开才喝,改变他们喜欢夏天喝生水的习惯,另一方面也改善灾民的个人和环境卫生习惯。

  除了保障安全供水,乐施会也很重视灾民是否能用上安全卫生的厕所。地震过后,很多无家可归的农民要生活在安置点内,直至他们的房屋建好,最少要一年以上的时间,厕所和洗澡间是他们急需的基本设施。灾后村民都自发地建造坑式厕所,但日子一久,搭建的布料会老化和破损,厕所也传出阵阵恶臭,没进厕所先闻其味。

  有鉴于此,乐施会在多个安置点建立临时环保厕所,原理是把尿便分离,尿液在厕所外储存,而粪便则让其封干,两者可作为肥料使用,也减少了臭味产生和病媒的滋生。在厕所的背面是一个浴室,部分安置点条件许可,则用上热水器,灾民都可以有洗澡设施,改善个人卫生。

  在设计厕所的过程,乐施会根据《环球计划》和机构内部所定的标准,考虑到女性用厕所的时间相对男性较长,因而设计厕所中女性蹲便器的数量比男性的多,而蹲便器与服务人口比例也基于客观因素按1:20至1:50的幅度设计。另外,也考虑到夜间上厕所的安全问题,厕所与居民区的距离不超过50米,并必须设有灯光照明。为了让村民建立如厕后洗手的习惯,厕所外也建有洗手的地方,方便村民洗手。

  以上的饮水和厕所项目都着重村民的参与,村民不但参与到选址和前期的需求评估,还参与到项目的实施,无论男女都一起动手建造,就像太平镇水潼溪组的饮水工程,村民在工程开始前自发为施工队伍清理通往山上水源的路。原来路上布满杂草,上山一小时的路程步步惊心,脚下是窄窄的路,一不小心就会掉到山下去,村民清理以后施工队施工也安全多了。村民参与不但令项目进展顺利,也提高了村民的主动和积极性,主人翁的意识让村民主动承担了日后的维护工作,也更爱惜自己劳动的成果。

  政府标准都有什么?

  云南火峰救援队队长、壹基金救援联盟执委侯昭敏提出了问题,环球计划更倾向于社区安置,怎样与救援队的紧急救援结合在一起,实现社区的第一响应其实我们中国也有标准。比如《突发事件应对法》,在这下面还有规章,国家、省份、地方都有相应的规章,到当地救灾就要去了解当地的规章。

  那么我们国家层面与救灾相关的法律、规定都有什么?

  首先看国家标准,紧急救援阶段最重要的是GB/T 29428.1-2012《地震灾害紧急救援队伍救援行动》。这份标准是2011年国家标准制修订计划项目之一,由中国地震应急搜救中心牵头起草完成。其中第一部分(基本要求)已经于2012年12月经国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会批准发布(2012年第42号中国国家标准公告)。2014年3月,《地震灾害紧急救援队伍救援行动第2部分:程序和方法》通过了全国地震标准化技术委员会审查。这部分规范了地震灾害紧急救援队伍在工作场地实施救援行动的程序和方法,对救援行动的科学、安全、高效、有序开展,和指导救援队伍能力建设具有重要意义。

  这份国标也正好可以与倾向灾后救助恢复的环球计划前后配合。紧急救援阶段,《国际搜索与救援指南和办法》是联合国推广的国际搜救工作的基本框架和规程。

  2013年11月全国地震标准化技术委员会审查通过了DB/T 55-2013《地震灾害紧急救援队伍工作场地遇难者遗体处置规范》。标准规定了地震灾害紧急救援队伍在救援现场处置遇难者遗体的防护措施、处置程序和方法,对维护遇难者尊严,保障救援队员自身安全具有重要意义。

  2009年发布的GB 23648-2009-T《社区志愿者地震应急与救援工作指南》、GB 24439-2009-T《救灾物资储备库管理规范》,是另外两份重要的救灾标准。

  然后看法律法规,首先是2007年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》,对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动进行了规定。这里所指的突发事件,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。与此相对的是《国家突发公共事件总体应急预案》。

  关于自然灾害的有《自然灾害救助条例》,单独针对地震的有2008年12月通过修订的《中华人民共和国防震减灾法》,涵盖了防震减灾规划、地震监测预报、灾害预防、应急救援和灾后过渡性安置和恢复重建等。还有1995年的《破坏性地震应急条例》,2012年修订的《国家地震应急预案》。中国地震局方面还有《中国地震局地震应急预案》。

  民政部相关规定也很多。较重要的有《民政部救灾应急工作规程》(2009),规定了启动国家救灾预警响应的工作流程,《民政部关于完善救灾捐赠导向机制的通知》(2012),《救灾捐赠管理办法》(2008),更为细致的还有《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》(2008年6月)。

  但是可以看到,其中涉及到民间组织的很少。郝南表示,目前不同部门的灾情评估是用不同的方式和机制来完成。民间的专业性还没有真正形成,和政府还不具备可比性。但这里是有空间的,我们可以不断地学习和借鉴国外的经验。

          

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